旅游进入了大众化时代，张扬个性、追求时尚，令新型旅游活动遍地开花。它们在丰富人们对生活的多样化追求的同时，也同时产生了新型的法律关系，特别是一旦发生意外事故如何确定其法律责任和义务，旅游目的地的政府部门在这类新型旅游活动中担当怎样的角色等，成为近日上海市旅游局举办的旅游法律“百家谈”圆桌会议上专家和学者热议的话题。

        复杂性

        去年一份对3000名包括京沪穗等城市旅游者的随机调查显示，被调查者明确表示“肯定不会跟团旅游”和“基本不会选择跟团游”的人占到被调查总数的47.2％，这个数据相比前年同期的37.3％提高了近10％点。同样，去年到上海旅游的1.24亿人次游客中70％是散客，这个比例也比2008年增长了10％。散客化、个性化、时尚化是今后旅游发展的大趋势。

        会上专家指出：自由行通常是指没有导游及领队的情况下，由旅游者自己安排旅游行程、自行处理旅途中衣食住行等事务，独立进行的旅游活动。广义而言，所有有别于旅行社组织的旅游团形态的旅游形式，都可以称为自由行或自助旅游。目前流行的新型旅游活动的主要类型有自助游、自驾游、背包游、探险游、户外活动等。

       上海师范大学旅游学院旅游法制研究室主任王玉松副教授认为，这些新型旅游活动相互之间“在内涵上都存在交叉或包含的关系”。她特别指出，这些活动名称各异，但都存在着三个特点：自发性、非营利性和高危险性。

        风险性

        不少专家指出，这种新型旅游活动由于缺乏旅行社的专业服务，导致潜藏着极大风险性。

        一是人身意外。2009年，重庆“驴友”在万州潭獐峡流域穿越峡谷时，遭遇山洪袭击，19人遇难；上海“驴友”在浙江省景宁县炉西峡遇洪水导致3人溺水而亡。王玉松指出，造成伤亡的原因基本上是因为参加者安全意识差、组织者或领队不专业、事先准备不充分、救援能力有限等。

        二是财务纠纷。存在“驴头”或俱乐部“是否赚钱”、费用是否合理等问题，甚至还发生过领队携款失踪等案件。

        三是监管“真空”。因为非营利性，不属于“旅游业务”，所以旅游主管部门管不到。多数俱乐部没有注册登记，也无法作为社会团体来管理。因为介乎于运动和旅游之间，到底是体育部门还是旅游部门来管闹不清。自发的“驴友”队伍，更是游离在体制之外而处在“放羊”状态。

        四是责任不明。各主体之间存在怎样的责任、权利、义务关系？发生了人身意外，谁该承担赔偿责任？

        赔偿责任的模糊性还后果不小，王玉松指出。一是目前法律没有明确的规定，只能根据《合同法》、《侵权责任法》的一般原则来认定，因此会发生同案不同判；另一方面这种模糊不清，导致各当事人在事前都不能准确、清晰地知晓自己的责任所在，组织者或召集人和参加者集体盲动，从而使险情不断发生。”

        该不该管

        有专家指出，目前各旅游目的地政府出台的旅游法规，基本上是针对旅游经营活动的，“旅游条例”实际上是“旅游业条例”，对目前社会上时兴的新型旅游活动缺乏管理依据、管理手段。

        在政府该不该管自由行这个问题上，论坛上观点分歧。持“无为而治”的专家认为，政府不应介入私人旅行，“个人活动能不管就不管”，而且“法律太超前会障碍行业的发展”；尤其是旅游活动多半出市穿省，一个地方立法很难管到其他地区去。

        但主张“有所为”的学者认为，政府不作为是表象，最终买单是实质。一旦发生人身伤亡事故，能短时间动员救援力量的还是政府。“无论是出发地、还是目的地政府，政府的责任是逃不掉的，因此，适度监管是必要的。”上海旅游法制研究室特聘专家刘巍嵩律师认为。

        如何来管

        多数与会专家赞同政府对非经营性的旅行和旅游活动进行适度管理。但如何才是适度的、又是必要的呢？

        来自上海市政府法制办的专家丁立认为，政府负有提示和教育责任，例如首先应对旅行和旅游行为人进行风险自负的意识教育，通过舆论宣传鼓励自助游游客购买商业保险；采取措施进行安全提示和旅游风险警示等。

        “对社会化的新型旅游活动，可以引入标准化管理。如对自助游领队等可以实施准入制度，即仿效国外的专业资格认证制度，领队要有自救和他救的能力才能充当‘驴头’。”刘巍嵩建议说。

        “户外活动俱乐部应该纳入监管范围，赢利的，划入工商部门管辖范围；不牟利的，则归入社团登记。政府职能部门对户外活动的管理职责划分清楚后，就可以各司其职。”来自上海大学的一位学者认为。

        他山之石

        背包族、户外休闲运动等在国外很发达，发达国家又是如何管理的呢？上海师范大学旅游学院朱璇副教授在会上列举了不少例子。

        第一，对探险地点实行准许证管理制度，用法律来进行规范和调节；其次是对游客实行登记制度。例如，澳大利亚有些山地公园，在入山口有登记制度，记录了何人、何时进去，若过了安全时间没有出来，即进行救援。

        第二，危险系数高的活动应该商业化经营。在新西兰这样的探险大国中，所有探险旅游项目（如蹦极、跳伞）都必须通过旅游经营商来进行，专业化程度更高。

        第三，强力架构有政府背景支持的信息网络，提高驴友的风险防范意识，提醒他们做好安全防范措施。国内的背包旅行者绝大部分没有经过专业的体能和求生训练，并且也没有专业的协会或组织对其行为进行规范管理。户外旅行中滑坠、猝死、溺水等主要事故的原因是因为旅游者自身的身体素质、事先准备不足、不适合的鞋类装备等因素的综合作用。“技术、体能、心理的准备不足，很大程度上和政府的引导和宣传有关。”朱璇指出。

来源：中国旅游报